Urteile des Obersten Verwaltungsgerichts 2024 (II GSK 589/23, 627/23, 806/23): Ende der automatischen Sperrung von Nahrungsergänzungsmitteln durch die Sanitärinspektion in Polen
Zusammenfassung: Seit April 2024 hat das Oberste Verwaltungsgericht die langjährige Praxis der automatischen Aussetzung des Vertriebs von Nahrungsergänzungsmitteln durch die Kreis-Sanitärinspektoren (PPIS) beendet. Die örtliche Behörde muss einen Verstoß selbstständig nachweisen und Art. 32 des Gesetzes über die Sicherheit von Lebensmitteln und Ernährung im Einklang mit Art. 138 der Verordnung 2017/625 anwenden, anstatt als „Briefträger“ der GIS zu handeln. Zentrale Urteile: II GSK 589/23, II GSK 627/23 und II GSK 806/23.
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Die wegweisenden Urteile des Obersten Verwaltungsgerichts vom April 2024 (Aktenzeichen II GSK 589/23, II GSK 627/23 und II GSK 806/23) haben die Auslegung von Art. 32 des Gesetzes über die Sicherheit von Lebensmitteln und Ernährung grundlegend verändert.
Das Oberste Verwaltungsgericht beendete die langjährige Praxis, nach der die Kreis-Sanitärinspektoren (PPIS) den Vertrieb von Produkten, insbesondere Nahrungsergänzungsmitteln, allein aufgrund der Information über die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens durch die Oberste Sanitärinspektion (GIS) automatisch aussetzten.
Die neue Rechtsprechungslinie bedeutet das Ende der „Briefträgerrolle“ der Behörden auf Kreisebene. Der PPIS darf Entscheidungen nicht mehr allein darauf stützen, dass die GIS ein Verfahren eingeleitet hat.
Zentrale Begriffe im Streit um Art. 32
Um die Änderung zu verstehen, müssen mehrere wichtige Vorschriften erläutert werden.
Art. 30 Abs. 1 – Ermittlungsverfahren der GIS
Art. 30 Abs. 1 des Gesetzes über die Sicherheit von Lebensmitteln und Ernährung regelt das Ermittlungsverfahren der Obersten Sanitärinspektion (GIS). Ein solches Verfahren wird eingeleitet, wenn die GIS Zweifel an der Einstufung eines Produkts hat, etwa daran, ob es sich um ein Nahrungsergänzungsmittel oder ein Arzneimittel handelt.
Art. 32 Abs. 1 – Aussetzung des Vertriebs durch den PPIS
Art. 32 Abs. 1 des Gesetzes über die Sicherheit von Lebensmitteln und Ernährung bildet die Grundlage für eine Entscheidung des Kreis-Sanitärinspektors (PPIS), mit der das Inverkehrbringen eines Produkts vorübergehend ausgesetzt wird. Diese Entscheidung gilt „bis zum Abschluss des in Art. 30 Abs. 1 genannten Verfahrens“.
Nach der neuesten Rechtsprechung des Obersten Verwaltungsgerichts darf diese Vorschrift nicht automatisch allein aufgrund der Information über die Einleitung eines Verfahrens durch die GIS angewandt werden.
Art. 138 der Verordnung 2017/625 – unionsrechtskonforme Perspektive
Art. 138 der Verordnung 2017/625 ist die vorrangige Vorschrift des Unionsrechts über amtliche Kontrollen. Behörden dürfen einschränkende Maßnahmen, etwa eine Aussetzung des Vertriebs, nur ergreifen, wenn eine Nichtkonformität festgestellt wurde – nicht bei einem bloßen Verdacht – und erst nach einer angemessenen Bewertung.
Die „alte“ Rechtsprechungslinie – Automatismus von Art. 30 zu Art. 32
Über Jahre setzte sich eine Auslegung durch, nach der zwischen Art. 30 und Art. 32 ein Automatismus bestand. Die Behörden (PPIS) gingen davon aus, dass allein die Einleitung eines Verfahrens durch die GIS nach Art. 30 ausreiche, um unverzüglich eine Entscheidung über die Aussetzung des Vertriebs nach Art. 32 zu erlassen.
In der Praxis handelte der PPIS wie ein „Briefträger“: Er nahm aufgrund eines Signals der GIS eine Verwaltungshandlung vor, ohne ein eigenes Beweisverfahren durchzuführen.
Die „neue“ Rechtsprechungslinie des Obersten Verwaltungsgerichts 2024 – PPIS als prüfende Behörde
Die neue Rechtsprechungslinie des Obersten Verwaltungsgerichts aus dem Jahr 2024 beruht auf einer unionsrechtskonformen Auslegung der Vorschriften. Das Gericht stellte fest, dass der PPIS nicht automatisch handeln darf. Die Behörde muss das Produkt selbstständig bewerten, Beweismittel erheben und das „Vorliegen eines Zustands der Nichterfüllung der Anforderungen“ nachweisen, bevor sie eine Entscheidung über die Aussetzung des Vertriebs erlässt.
Die bloße Einleitung eines Verfahrens durch die GIS nach Art. 30 Abs. 1 kann daher nicht mehr alleinige Grundlage für die Aussetzung des Vertriebs eines Produkts nach Art. 32 sein.
Art. 32 des Gesetzes über die Sicherheit von Lebensmitteln und Ernährung muss im Einklang mit Art. 138 der Verordnung 2017/625 ausgelegt werden. Diese Vorschrift verlangt die „Feststellung einer Nichtkonformität“ und nicht lediglich einen „Verdacht“.
Drei Urteile des Obersten Verwaltungsgerichts aus dem Jahr 2024 – Säulen der neuen Auslegung
Urteil des Obersten Verwaltungsgerichts, II GSK 589/23 (10.04.2024)
Leitsatz: Das vom PPIS geführte Verfahren „ist durch einen erheblichen Entscheidungsspielraum gekennzeichnet“. Die örtliche Behörde trägt die Pflicht, „das Vorliegen eines Zustands der Nichterfüllung der Anforderungen nachzuweisen“.
Urteil des Obersten Verwaltungsgerichts, II GSK 627/23 (10.04.2024)
Leitsatz: Zwischen der Einleitung des Verfahrens durch die GIS (Art. 30) und dem Verfahren des PPIS (Art. 32) besteht „kein direkter Zusammenhang“ und somit kein Automatismus. Es handelt sich um zwei getrennte, wenn auch miteinander verbundene Verfahren.
Urteil des Obersten Verwaltungsgerichts, II GSK 806/23 (16.04.2024)
Leitsatz: Das Verfahren des PPIS erfordert „trotz der genannten Bindung und einer gewissen dienenden Rolle“ weiterhin eine selbstständige Prüfung. Die Behörde muss die Nichtkonformität nachweisen und sich dabei an Art. 138 der Verordnung 2017/625 als vorrangiger Vorschrift orientieren.
Das bedeutet, dass die örtliche Behörde ihr eigenes Beweisverfahren aktiv führen muss, statt passiv auf die Entscheidung der GIS zu warten.
Vergleich der Rechtsprechungslinien: PPIS als „Briefträger“ oder „Prüfer“
| Merkmal | Alte Linie („Briefträger“) | Neue Linie des Obersten Verwaltungsgerichts 2024 („Prüfer“) | Ihr Vorteil |
|---|---|---|---|
| Rolle des PPIS | Passiver Vollstrecker der Entscheidungen der GIS. | Eigenständige prüfende Behörde. | Sie können die Entscheidung des PPIS im Widerspruchsverfahren und mit einer Klage beim Woiwodschaftsverwaltungsgericht (WSA) wirksam anfechten. |
| Entscheidungsgrundlage | Bloßer „Verdacht“ und die Tatsache, dass die GIS ein Verfahren eingeleitet hat (Art. 30). | Erfordernis der „Feststellung einer Nichtkonformität“ (Art. 138 der Verordnung 2017/625). | Eine nicht dokumentierte Nichtkonformität ist ein starkes Argument für die Aufhebung der Entscheidung. |
| Erforderlicher Standard | Niedrig – ein förmliches Schreiben der GIS genügte. | Hoch – die Behörde muss den Verstoß aktiv nachweisen. | Die Behörde hat mehr Arbeit und ein höheres Unterliegensrisiko, wenn sie schematisch handelt. |
| Beweisverfahren | In der Regel keines; der PPIS ignorierte Beweismittel und wartete auf die GIS. | Verpflichtend; der PPIS muss Beweismittel bewerten, etwa Studien und den Status in der EU. | Sie können Studien und den rechtmäßigen Vertrieb in der EU als Schutz einsetzen. |
| Rechtsauslegung | Mechanisch und national (Automatismus von Art. 30 zu Art. 32). | Unionsrechtskonform (Art. 138 der Verordnung 2017/625 hat Vorrang). | Sie haben ein zusätzliches Argument aus dem Vorrang des Unionsrechts. |
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Was bedeutet die neue Rechtsprechung in der Praxis?
Die neuen Urteile des Obersten Verwaltungsgerichts wirken sich unmittelbar auf die Situation von Unternehmen der Lebensmittel- und Nahrungsergänzungsmittelbranche aus.
- Ende des Automatismus: Die Behörde (PPIS/PWIS) darf eine Entscheidung über die Aussetzung des Vertriebs nicht mehr allein damit begründen, dass die GIS ein Verfahren eingeleitet hat.
- Pflicht zur selbstständigen Prüfung: Der PPIS muss das Verfahren selbst führen, Beweismittel erheben und nachweisen, dass das Produkt aktuell „die Anforderungen nicht erfüllt“.
- Höheres Gewicht von Beweismitteln: Das Unternehmen kann aktiv Beweismittel vorlegen, etwa wissenschaftliche Studien, Sachverständigengutachten und Nachweise über den rechtmäßigen Vertrieb in anderen EU-Staaten. Die Behörde muss sich inhaltlich damit auseinandersetzen.
- Grundlage im EU-Recht: Die Behörde muss Art. 138 der Verordnung 2017/625 anwenden. Diese Vorschrift verlangt die „Feststellung einer Nichtkonformität“ und nicht lediglich einen „Verdacht“.
- Möglichkeit der Aufhebung von Entscheidungen: Entscheidungen, die auf der alten automatischen Auslegung beruhen, sind fehlerhaft und können im Rechtsbehelfs- oder Gerichtsverfahren leichter aufgehoben werden.
Art. 32 – Häufig gestellte Fragen (FAQ)
1. Darf der PPIS ein Produkt allein aufgrund eines Schreibens der GIS sperren?
Nein. Nach der neuen Linie des Obersten Verwaltungsgerichts (April 2024) reicht ein Schreiben der GIS über die Einleitung eines Verfahrens nach Art. 30 allein nicht aus. Der PPIS muss eine eigene Prüfung durchführen und feststellen, dass das Produkt die Anforderungen nicht erfüllt.
2. Was muss der PPIS nachweisen, um den Vertrieb auszusetzen?
Der PPIS muss aktiv das „Vorliegen eines Zustands der Nichterfüllung der Anforderungen“ nachweisen. Das bedeutet, dass er einen Verstoß des Produkts gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften belegen muss und nicht nur Zweifel der GIS an dem Produkt bestehen dürfen.
3. Darf der PPIS wissenschaftliche Studien oder den Verkauf innerhalb der EU ignorieren?
Nein. Die Nichtberücksichtigung von Beweismitteln der Partei, etwa Studien, Stellungnahmen oder des rechtmäßigen Verkaufs in anderen EU-Staaten, verletzt die Grundsätze der Verwaltungsverfahrensordnung, insbesondere Art. 7, 77 und 80. Der PPIS muss solche Beweismittel erheben und bewerten.
4. Was ist, wenn sich die Behörde weiterhin auf alte WSA-Urteile oder frühere Urteile des Obersten Verwaltungsgerichts beruft?
Behörden der unteren Ebene können versuchen, sich auf ältere Rechtsprechung zu berufen. Die drei Urteile des Obersten Verwaltungsgerichts aus dem Jahr 2024 (II GSK 589/23, II GSK 627/23 und II GSK 806/23) stellen jedoch die jüngste und maßgeblichste Position zu dieser Frage dar und sollten von den Verwaltungsgerichten angewandt werden.
5. Wirken diese Urteile des Obersten Verwaltungsgerichts rückwirkend?
Die Urteile wirken im technischen Sinn nicht rückwirkend. Sie legen jedoch die richtige Auslegung der Vorschriften fest, die in allen laufenden Rechtsbehelfs- und Gerichtsverfahren angewandt werden sollte, auch wenn die erstinstanzlichen Entscheidungen früher ergangen sind.
6. Welche Rolle spielt das EU-Recht (Verordnung 2017/625) in diesem Zusammenhang?
Das EU-Recht spielt eine entscheidende Rolle. Das Oberste Verwaltungsgericht stützte seine Argumentation auf den Vorrang des Unionsrechts. Art. 138 der Verordnung 2017/625 stellt höhere Anforderungen – die Feststellung einer Nichtkonformität – als die bisherige polnische Praxis, die sich mit einem Verdacht begnügte.
7. Warum ist der PPIS kein „Briefträger“ mehr?
Das Oberste Verwaltungsgericht hat bestätigt, dass der PPIS eine eigenständige Verwaltungsbehörde und nicht lediglich eine ausführende Einheit der GIS ist. Er muss die tatsächliche und rechtliche Situation in seinem Verfahren selbstständig feststellen und trägt die Verantwortung für den Inhalt seiner Entscheidungen.
8. Wie kann man gegen eine PPIS-Entscheidung nach den Urteilen des Obersten Verwaltungsgerichts aus dem Jahr 2024 vorgehen?
Grundsätzlich kann gegen eine PPIS-Entscheidung innerhalb von 14 Tagen nach ihrer Zustellung beim Woiwodschafts-Sanitärinspektor (PWIS) Widerspruch eingelegt werden. Im Rechtsbehelf sollten ausdrücklich die Urteile des Obersten Verwaltungsgerichts aus dem Jahr 2024 (II GSK 589/23, II GSK 627/23 und II GSK 806/23) sowie Art. 138 der Verordnung 2017/625 angeführt werden.
9. Die Sanitärinspektion hat mein Nahrungsergänzungsmittel gesperrt – was soll ich praktisch tun?
Prüfen Sie zunächst die PPIS-Entscheidung darauf, ob die Behörde die Nichtkonformität des Produkts mit dem Recht tatsächlich nachgewiesen oder sich lediglich auf die Einleitung eines Verfahrens durch die GIS berufen hat. Bereiten Sie anschließend einen Rechtsbehelf vor, legen Sie Beweismittel vor, etwa Studien und Nachweise über den EU-Verkaufsstatus, und berufen Sie sich auf die neue Rechtsprechungslinie des Obersten Verwaltungsgerichts aus dem Jahr 2024.
Wichtigste Schlussfolgerungen
- Der PPIS darf den Vertrieb eines Produkts nicht mehr automatisch allein aufgrund der Einleitung eines Verfahrens durch die GIS aussetzen.
- Die Anwendung von Art. 32 des Gesetzes über die Sicherheit von Lebensmitteln und Ernährung setzt gemäß Art. 138 der Verordnung 2017/625 die Feststellung einer Nichtkonformität voraus.
- Das Unternehmen darf ein vollständiges Beweisverfahren und eine sachgerechte Bewertung der vorgelegten Beweismittel erwarten.